根据《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号，以下简称《指导意见》），交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部令第60号，以下简称《管理办法》），以及《省政府办公厅关于积极稳妥推进我省出租汽车行业改革的通知》（苏政办发〔2016〕97号，以下简称《通知》），结合本市市区实际，2017年2月28日,我市出台了《关于推进市区出租汽车行业健康发展的实施意见》（通政发〔2017〕16号，以下简称《实施意见》）。下面对《实施意见》的主要内容进行解读。
一、关于总体要求
《实施意见》第一部分明确：坚持“乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理”的基本原则，按照优先发展公共交通、适度发展出租汽车的基本思路，推动巡游出租汽车（以下简称巡游车）转型升级，规范网络预约出租汽车（以下简称网约车）有序发展，通过巡游车、网约车错位发展和差异化经营，构建多样化、差异化出行服务体系，促进出租汽车行业健康发展，更好地满足人民群众出行需求。
解读：这是国务院《指导意见》第一条、第二条规定的有关内容。
国务院《指导意见》第一条提出了“优先发展公共交通、适度发展出租汽车”的总体思路以及“构建多样化、差异化出行服务体系，促进出租汽车行业健康发展，更好地满足人民群众出行需求”的总体目标；第二条明确了“乘客为本、改革创新、统筹兼顾、依法规范、属地管理”五个方面的基本原则。
根据国家总体思路和目标，结合我市实际，进一步明确了“推动巡游车转型升级，规范网约车有序发展”的实现途径。
二、关于提升巡游车管理服务水平
（一）规范经营权管理
1、《实施意见》第二部分第一条明确：市区巡游车经营权实行无偿使用和期限制，经营期限不超过7年。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
目前，我市市区巡游车经营权已全部实行无偿使用和期限制。按照省政府《通知》第三部分第一条中“巡游出租汽车经营权期限和车辆报废更新原则上应保持同步”的要求，结合我省出租汽车报废年限为7年的实际情况，进一步明确我市市区巡游车经营期限不超过7年。2014年《市政府办公室转发市交通运输局等四部门关于南通市市区出租汽车更新的实施意见的通知》（通政办发〔2014〕104号）中也已作了相应的规定。
2、《实施意见》第二部分第一条明确：建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，对经营权期限届满或经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形的，按有关规定收回经营权，对收回的巡游车经营权，可重新配置给服务质量信誉考核优良的巡游车经营者。
解读：这是省政府《通知》第三部分第二条的有关内容。
省政府《通知》第三部分第二条要求：新增巡游出租汽车经营权应当通过服务质量招投标进行配置。要进一步建立完善巡游出租汽车经营权退出机制，对经营权期限届满、经营过程中出现重大服务质量问题、重大安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量信誉考核不合格等情形，按规定收回经营权，对收回的巡游出租汽车经营权，可重新配置给服务质量信誉考核优良的巡游出租汽车经营者。
《实施意见》明确建立以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度，对出现安全生产责任事故、严重违法经营行为、服务质量差等情形的，按有关规定收回经营权，并可重新配置给服务质量信誉好的经营者；新增巡游车通过服务质量招投标进行配置。通过健全进入退出机制并进一步落实信用制度，体现优胜劣汰导向，使出租汽车发展进入良性循环。
（二）完善运价形成机制
1、《实施意见》第二部分第二条明确：市区巡游车运价实行政府指导价。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
省政府《通知》第三部分第三条要求：对巡游出租汽车实行政府指导价或政府定价。同时，省政府还明确鼓励实行政府指导价。
考虑到实行政府指导价，有利于巡游车及时适应市场变化，激发巡游车活力，促进良性竞争，这里明确市区巡游车运价实行政府指导价。
2、《实施意见》第二部分第二条明确：推动实施全天全程双计费、交通高峰时段差异化定价。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
省政府《通知》第三部分第三条明确：鼓励各地实施全天全程双计费、交通高峰时段差异化定价。
这样明确一方面可以调节不同时间空间的服务供给，有利于解决出租汽车一些服务顽疾，如高峰期、夜间或偏远地区拒载、议价、挑客等；另一方面，合理的出租车运价能保障驾驶员获得与其劳动技能、时间、强度相匹配的合理收入，有利于劳动力的正常供应和素质提高，改善服务质量。同时，还有利于与网约车的公平竞争与融合发展。
（三）推进行业转型升级
1、《实施意见》第二部分第三条明确：推动巡游车和网约车融合发展，鼓励巡游车企业加快转型升级，提供网约车服务。
解读：这是国务院《指导意见》第二条、第七条的有关内容。
国务院《指导意见》第二条要求：坚持改革创新。抓住实施“互联网+”行动的有利时机，坚持问题导向，促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。第七条要求：推动行业转型升级。鼓励巡游车经营者、网络预约出租汽车经营者通过兼并、重组、吸收入股等方式，按照现代企业制度实行公司化经营，实现新老业态融合发展。鼓励巡游车企业转型提供网约车服务。
这里进一步强调鼓励巡游车和网约车融合发展，鼓励巡游车企业加快转型升级，提供网约车服务，为巡游车转型升级提供良好政策环境。
2、《实施意见》第二部分第三条明确：鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，逐步推广全国统一的出租汽车95128电话召车号码，升级优化“畅行南通”APP互联网叫车平台。推广使用符合金融标准的各种移动支付方式和IC卡支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。加强品牌建设和优质服务创建，提升管理和运营服务水平。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
国务院《指导意见》第七条要求：鼓励巡游车通过电信、互联网等电召服务方式提供运营服务，推广使用符合金融标准的非现金支付方式，拓展服务功能，方便公众乘车。鼓励经营者加强品牌建设，主动公开服务标准和质量承诺，开展安全、诚信、优质服务创建活动，加强服务质量管理，提供高品质服务。
《实施意见》对此作了进一步的细化，明确逐步推广全国统一的出租汽车“95128”电话召车号码，升级优化南通本地的“畅行南通”APP互联网叫车平台，推广使用符合金融标准的各种移动支付方式和包括全省交通“一卡通”在内的IC卡支付方式。同时进一步强调了巡游车企业要通过品牌建设和优质服务创建，进一步提高经营管理水平，提升运输服务品质。
（四）健全利益分配制度
《实施意见》第二部分第四条明确：巡游车企业可依法采取适合出租汽车行业特点的用工模式，构建企业和驾驶员运营风险共担、利益合理分配的经营模式。采取承包等经营模式的，要与驾驶员签订经营合同；采取直接用工的，要与驾驶员依法签订劳动合同。
解读：这是省政府《通知》第三部分第四条的有关内容。
通过强调，进一步明确了不同情形下，巡游车企业与驾驶员之间的关系，有利于保障驾驶员合法权益，推动和谐劳动关系的构建，切实维护行业的稳定。
三、关于规范网约车发展
（一）依法实施准入许可
1、《实施意见》第二部分第五条要求：申请从事网约车经营的网络预约出租汽车经营者（以下简称网约车平台公司）、车辆和驾驶员，应当符合《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（交通运输部令2016年第60号）和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（交通运输部令2016年第63号）的有关规定，取得相关营运证件后，方可从事网约车经营活动。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
进一步明确在我市市区从事网约车经营的网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员两个方面的要求，一是应当取得相应营运资质，二是应该符合国家哪些具体文件的规定。
2、《实施意见》第二部分第五条要求：网约车车辆档次应高于市区现有主流巡游车。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
省政府《通知》第四部分第一条要求：车辆档次应高于当地主流巡游车。具体到我市市区，进一步明确网约车车辆档次应高于市区现有主流巡游车。
（二）运价实行市场调节价
1、《实施意见》第二部分第六条要求：市区网约车运价实行市场调节价。
解读：这是结合我市市区实际的细化内容。
国务院《指导意见》和省政府《通知》均要求：对网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为确有必要的可实行政府指导价。
明确对网约车运价实行市场调节价，是国家对网约车监管上的创新。考虑到由于乘客可提前预知运输价格，对服务和价格可相对自主选择，为更好地发挥运输价格在调节市场供需关系中的作用，明确我市市区网约车实行市场调节价。
2、《实施意见》第二部分第六条要求：网约车平台公司应当合理确定网约车运价，公布符合国家规定的计程计价方式，实行明码标价，并向乘客提供相应的出租汽车发票，不得有不正当价格行为。
解读：这是国务院《指导意见》第九部分和七部委《管理办法》第二十条和第二十三条的有关内容。
虽然网约车实行市场调节价，在价格上有较大灵活性，但网约车平台公司必需要规范自身价格行为，合理确定、公布运价，并提供相应的出租汽车发票，切实维护乘客合法权益。同时，还应当承担社会责任，依法履行纳税义务
（三）规范网约车经营行为
1、《实施意见》第二部分第六条要求：网约车平台公司应当承担承运人责任和相应的社会责任，对于服务过程中发生的安全责任事故等，应承担先行赔付，不得以任何形式向乘客及驾驶员转移运输服务风险。
解读：这是省政府《通知》第四部分第一条的有关内容。
国务院《指导意见》、七部委《管理办法》均明确了网约车平台公司承担承运人责任和社会责任，省政府《通知》则进一步要求网约车平台公司承担先行赔付责任，不得以任何形式向乘客及驾驶员转移运输服务风险。这里是对该要求的强调，旨在进一步明确网约车平台公司责任，确保乘客、驾驶员以及第三方合法权益。
2、《实施意见》第二部分第六条要求：网约车不得有巡游车标识，不得巡游揽客，不得在机场、火车站等设立统一巡游车调度服务站或实行排队候客的场所揽客。
解读：这是省政府《通知》第四部分第二条的有关内容。
国务院《指导意见》第三部分要求巡游车和网约车实行错位发展和差异化经营；七部委《管理办法》规定网约车不得巡游。为区分巡游车和网约车这两种业态，同时避免网约车巡游揽客，省政府《通知》进一步细化，要求网约车不得有巡游车标识，并对巡游候客站点范围作了明确规定。这里是对该要求的进一步强调。
四、关于规范私人小客车合乘
《实施意见》第二部分第七条要求：私人小客车合乘（拼车、顺风车），是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式。私人小客车合乘不以盈利为目的，分摊的部分出行成本仅限于燃料成本及通行费等直接费用。不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。
解读：这是七部委《管理办法》第二十八条的有关内容，以及结合我市市区实际的细化内容。
为规范私人小客车合乘，进一步强调私人小客车合乘的范畴。同时避免以私人小客车名义提供运输经营服务，确保各方合法权益不受损害，进一步细化私人小客车合乘的费用分担问题，规范相应的行为，并明确不得以私人小客车合乘名义提供网约车经营服务。
五、关于营造良好市场环境
（一）推进同城一体化
《实施意见》第二部分第八条明确：逐步推进主城区、通州区巡游车经营区域一体化；实施主城区、通州区网约车经营区域统一。
解读：这是结合我市实际的细化内容。
通州撤市设区后，考虑到过渡期的衔接问题，主城区出租汽车、通州区出租汽车实行分区域经营。但两地间出租汽车在经营中仍存在较大矛盾，在机场尤为突出。近两年来，主城区与通州区出租汽车驾驶员多次因经营问题产生矛盾，甚至有时上升为聚集对抗事件，引发了行业的不稳定。此外，濠滨论坛中也出现过多轮有关机场出租汽车的开贴和跟帖炒作。
为逐步解决通州撤市建区后，主城区、通州区出租汽车分区经营带来的一系列问题，以此次改革为契机，明确逐步推进主城区、通州区巡游车经营区域一体化；实施主城区、通州区网约车经营区域统一。这样不仅能够逐渐化解主城区、通州区出租汽车在重点旅客集散地的经营矛盾，还有利于促进相互之间的竞争，不断提升经营服务质量，树立城市良好形象。
（二）推进信息系统建设
《实施意见》第二部分第十条要求：进一步完善出租汽车服务管理信息系统建设，加强对车辆运营、服务质量等行业运行状况的监测采集和统计分析。充分利用互联网、大数据等现代信息技术，加强对出租汽车行业的智能化监管，提升行业监管效率和治理能力。
解读：这是结合我市实际的细化内容。
国务院《指导意见》第十二条要求：积极运用互联网、大数据、云计算等技术，建立出租汽车经营者和驾驶员评价系统；第十三条要求：要创新监管方式……定期开展出租汽车服务质量测评……建立完善监管平台，强化全过程监管。
出租汽车行业提供的是针对广大公众的客运服务，设定规则、维护秩序、兜住底线、保障安全，是政府部门应尽的职责。通过推进信息管理系统的建设则有助于政府部门更好地履行相应的职责。
一是通过完善出租汽车服务管理信息系统建设，监测采集本地出租汽车经营者基本信息、服务质量测评结果、乘客投诉处理情况等信息，并进行统计分析，为决策提供依据。二是充分利用互联网、大数据等现代信息技术，实现部门间的信息共享与互联互通，加强事前准入与事中事后监管，提升行业监管效率和治理能力。
（三）加强信用体系建设
《实施意见》第二部分第十一条要求：加强对出租汽车企业、驾驶员服务质量信誉考核管理和信用体系建设。加强对违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息的记录，作为出租汽车企业、驾驶员、车辆准入退出的重要依据，并纳入社会信用体系。
解读：这是结合我市实际的细化内容。
国务院《指导意见》第十二条要求：加强信用体系建设……加强对违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息的记录，作为出租汽车经营者和从业人员准入退出的重要依据，并纳入全国信用信息共享平台和全国企业信用信息公示系统。
通过加强出租汽车行业考核管理，及时记录出租汽车企业和驾驶员的违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息，纳入社会信用信息共享平台，并作为市场准入退出的重要依据，有效规范出租汽车经营管理服务行为
（四）打击非法经营行为
《实施意见》第二部分第十二条要求：建立市政府牵头、交通运输、公安等部门参与的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制，建立长效管理和工作协调机制，加大联合执法力度，形成监管合力，依法严厉打击和查处非法营运行为，规范市场秩序，营造公平竞争的市场环境。
解读：这是结合我市实际的细化内容。
省政府《通知》第五部分第三条要求：建立政府牵头、部门参与、条块联动的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制，建立完善监管平台，完善工作协调机制，加大联合执法力度，严厉打击非法营运行为。
多部门联合参与、联合执法才能够更高效地打击非法经营行为，营造良好的市场环境。按照省政府《通知》的要求进一步细化，明确要建立市政府牵头、交通运输、公安等部门参与的联合监督执法机制和联合惩戒退出机制，依法严厉打击和查处非法营运行为。
六、关于组织保障
《实施意见》第三部分要求：加强组织领导、做好舆论引导、维护行业稳定。
解读：这是结合我市实际的细化内容。
通过成立改革领导小组，进一步明确各有关部门职责分工，落实责任，确保市区出租汽车行业改革积极稳妥推进。通过正面解读，引导社会预期，凝聚改革共识，为出租汽车行业改革营造良好氛围。通过开展社会稳定风险评估，完善各类应急预案，严厉打击聚众扰乱社会秩序或煽动组织破坏营运秩序和损害公共利益的行为，维护社会稳定。
政策文件：市政府印发《关于推进市区出租汽车行业健康发展的实施意见》的通知